能不暫時把許多困難擔當起來。”既然不看重人民的“眼前利益”，那麼也就自然不看重當時的民眾基本生活質量的需求了，也就不可能制定與實施相關的社會政策。

從平均到公正：中國社會政策的演進（8）

（三）社會政策的非全民性

社會政策是面向全體社會成員的，理應具有普惠性亦即全民性。但是，為了解決工業化和資源極為匱乏之間的矛盾，當時中國實施的是一種有所差別的社會政策。社會被人為地分為不同的板塊，同一板塊內實行相同的社會政策，不同板塊之間的社會政策有著明顯區別。

社會政策的這種非全民性，在城市和農村兩個不同的板塊中得到了充分的體現，使得這一時期中國的社會政策具有明顯的二元性特徵。總的來說，社會政策惠及農村板塊的內容無法同城市相比，農村與城市在社會政策方面形成了巨大的落差。體現在：其一，嚴格的城鄉身份區分政策。國家透過嚴格的戶籍制度將城市和農村分為兩個相互隔絕的生活板塊。1958年1月，國家公佈了全國人大常委會透過的《中華人民共和國戶口登記條例》。該《條例》規定：“城市、水上和設有派出所的鎮，應當每戶發給一本戶口簿。農村以合作社為單位發給戶口簿……公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這些規定阻止了農村居民向城市的流動，從而將中國社會的全部成員分別歸為城市居民和農村居民這樣兩大身份系列。其二，城市居民所享受的各種保障和福利政策要遠遠優於農村居民。城市居民憑藉國家發給的糧證、煤證、油票、肉票等可以買到由國家統一提供的低價生活資料。城市職工以及其他許多城市居民可以享受或部分享受公費醫療，許多城市居民還可以享受諸如低價租借住房、子女入學入托，甚至包括就業等種種保障福利。

非全民性的社會政策所產生的負面社會效應是巨大的。1949年以前，中國社會的城鄉二元經濟結構已經存在，城鄉之間的發展就已存在著嚴重的不平衡現象。建國30年非全民性社會政策的實行，加大了城鄉差距，固化了城鄉二元經濟結構，使城鄉之間的不平衡發展程度達到了空前的狀態。

（四）社會政策的不規範性

應當承認，在五六十年代，中國共產黨畢竟剛剛開始執政，從其基本意識和基本方式來看，尚未從一個“革命黨”完整地轉換為一個“執政黨”，尚未從“鬥爭意識”中完整地轉換為“建設意識”，其執政的經驗明顯不足，尤其是現代化建設的經驗和知識準備嚴重匱乏。正因為如此，這一時期的社會政策呈現出明顯的不規範色彩。這主要表現在：其一，缺乏多方的參與。在社會政策的形成過程中，理應讓多方人員尤其是利益相關的人員參與，使之能夠比較充分地表意以維護自己的權益。但是，在建國30年社會政策的制定過程中，大多是由黨和政府來直接決定的，民眾的參與及表意的渠道十分有限。這在某種程度上使不少社會政策缺少了起碼的合法性（正當性）。其二，缺乏基礎意義上的科學性。比如，“大躍進”期間有關農村公共食堂的政策便是比較典型的心血來潮之作，缺乏事先周密的資訊收集與案例分析。另外，當時許多社會政策儘管在出臺時也比較慎重，但是卻缺少相關的評估機制和修正機制，因而長期得不到必要的糾正。比如，知識青年“上山下鄉”政策、不合理的戶籍政策等，都長時間地起著負面作用，但卻一直沒有得到應有的糾正。其三，行動主體過於單薄。由於計劃經濟體制的存在，且政府幾乎壟斷了一切社會資源，因而中國社會諸如“第三部門”和社群層面的力量不可能生長。在這樣的情形之下，社會政策的行動主體只能是政府以及具有準政府性質的工會、青年團以及婦女聯合會等組織。

從平均到公正：中國社會政策的演進（9）

（五）社會政策的實施往往藉助於社會動員來完成

這一時期社會政策的實施是同社會動員緊密相聯的。黨和政府十分重視運用社會動員的方式來實施社會政策。從中華人民共和國第一部憲法、第一部婚姻法、第一部勞動保險法規的實施，到文化掃盲、女性解放，均是藉助了社會動員（具體表現為群眾運動）的方式。20世紀60年代開始的大規模的“上山下鄉”運動更是透過社會動員的方式予以實施。類似的做法既反映了當時適應於中國民眾實際狀況的管理方式特徵，也反映了中國社會決策層在社會政策方面急於求成的心理狀態。