的長期存在的中國財政體系。稽核總所被硬加在這

些傳統安排之上，以確保所徵之稅真正可以被中央政府用來償還善後借款，

所以它在一段時期內確實取得了實際上對鹽的生產和銷售的控制大權。但是

這種控制除了保證分期歸還善後借款分期償還表上的本利外，與類似的發展

和保護國際商業的任何持續和特定的外國利益沒有聯絡。得到好處的主要是

控制北京政府的人，　１９２２　年以後，主要是地方軍閥。

由於稽核總所的外國會辦及其外籍屬員是歐洲銀行家的代表，而歐洲銀

行家又分別得到各自政府的支援，所以他們不僅僅是第　５　款中可以自由解釋

的文字所暗指的那種副手。但是沒有出現像赫德建立的海關那樣的國中之

國。在鹽務稽核總所的初期，外國施加了最大的影響，當時袁世凱中央集權

的努力看上去有一定的希望，而袁總統也支援鹽務稽核總所的第一會辦丁

恩。丁恩（１８５４—１９４０　年）是一個以前在印度任職的文官，先在北印度任鹽

稅專員，然後任印度貨物稅和鹽稅第一總稅務司；１９１３　至　１９１７　年在華任職

期間，他負責一些意義深遠的鹽稅改革，但他決不是另一個赫德。①財政部長

和中國的總辦，不是對丁恩所幹的一切給予形式上批准的十足的傀儡，相反，

他們自己代表儘管是保守主義的、但卻是民族主義的中央集權的官僚政治潮

流，他們的利益在一段時期與外國辛迪加的利益是一致的，而且樂於利用外

國的存在可能提供的這類壓力，以對付地方上的離心力量。

此外，鹽務署的外籍僱員從來沒有超過　４０　至　５０　名（１９１７　年為　４１　人，

１９２２　年為　５９　人，１９２５　年當中國僱員共有　５３６３　人時為　４１　人），而在民國初

期，在海關工作的外國人就超過了　１３００　人。②與海關不同，大批的中國工作

人員不受外籍會辦的控制。也許有十幾名外國人擔任北京外籍會辦手下的行

政人員，餘下的人則在幾個產鹽區擔任審計、經理、協理、或幫辦。由於他

們及與其地位相當的中國同僚所檢查和審計的，不是一種對外貿易，而是中

國國內的商業和財政制度的一個主要組成部分，中國的同僚不大可能降低到

海關監督那種基本上是多餘的地位。外籍工作人員並不深入迷宮般的鹽務網

絡的基層，這與以外國援助進行改革的鹽務署的中國人員正好相反。就海關

而言，外國人既是被管理和抽稅的活動的主要參與者，又是管理者和徵稅人，

１９２８　年以前還是支付貸款和賠款的大量稅款的最後接受人。但是鹽務方面的

外國的具體利益，只限於保證把收入按時付給外國財團的銀行。到　１９１７　年　７

① 關於丁恩進行的一些改革，見　S。A。M。阿謝德：《中國鹽務的現代化：1900—1920　年》。

② 日本外務省：《中國僱聘外國人人名錄》。

月，關稅收入已經增長到能夠支付善後貸款以及以前以關稅為擔保的貸款。

從此，償還善後貸款與鹽務署中外國人的存在只有間接的聯絡了。

鹽務會辦是一個英國人，外籍工作人員中幾乎一半也是英國國民，這些

事實加強了英國在北京和長江流域的影響。（在稽核所的外國人中，日本人

的人數僅次於英國人。）兩名總辦對“鹽餘”——即超過善後借款分期支付

數的鹽稅——的控制，是根據借款協定的條款進行的，這些條款要求全部收

入一併存入外國銀行，“非有總、會辦會同簽字之憑證，則不能提用”。這

使丁恩在北京有很大的影響，但是，條件是地方當局和軍事將領要繼續匯來

大量鹽稅。１９２２　年以後，所報的鹽稅總額和中央政府所收的份額都急劇地減

少了。當關稅收入仍實行中央集權制時（甚至在軍閥統治的鼎盛時期也是如

此），中外共同負責的稽核所沒有、也不打算阻止各省扣押鹽稅收入。丁恩

的後任是甘溥和韋禮敦兩人：前