因又十分複雜，既有城鄉分割的歷史慣性影響，更有現實中群體利益的分歧與衝突，還有社會心理及傳統制度安排對現實政策的排斥，從而絕不是一個可以簡單解決的問題。之所以城市對農民工越來越重視，至少就業中的政策歧視在絕大多數地區已經消除，而農民工問題仍然日益嚴重，根本原因是時代發生了巨大的變化：一是城市財富積累日益豐厚，而城鄉發展失衡的格局卻持續擴大，進而必然影響到城市的持續發展與國家的健康協調發展；二是國民經濟持續高速增長，國家財力（主要表現為城市財政實力）持續大幅度增強，亦為解決農民工問題奠定了日益豐厚的物質基礎；三是在城市快速發展的過程中，作為建設者的農民工分享的仍然只是極少的一部分，社會財富分配向城市居民長期傾斜的結果必然是社會不公的持續惡化，農民工勞動條件的惡劣乃至於超低的勞動報酬都被拖欠，表明了這種傾斜必須得到糾正；四是科學發展觀作為國家在新時期發展的指導思想，公平、正義、共享、和諧成為時代發展的主旋律，進而導致了社會與政治環境向前發展的變化，農民工維護自身權益的意識也在覺醒。因此，即使農民工現在的境況較以往要好，其遭遇的不公平待遇仍然會全面地、充分地暴露出來，並引起整個社會的關注。農民工問題是發展中的問題，農民工問題的嚴重化並不意味著農民工境遇不如以前，反而恰恰是中國社會發展進步的表現，國家也日益具備了逐步解決農民工問題的條件。

中國農民工問題：理論判斷與政策思路（8）

第五，農民工問題正伴隨著農民工群體的變化而在發生質的改變。農民工問題的發展變化主要表現在群體規模持續膨脹，並且基本完成了代際轉移。農民工的公平意識、平等意識、維權意識乃至*意識等均在持續快速強化，農民工的要求在全面升級，這既是中國社會發展進步的表現，也是國家解決農民工問題必須應對的挑戰。一方面，農民工問題的直接利害關係人實際上已佔全國總人口的近40％。如此規模巨大的社會群體，其遭遇的問題足以影響到整個國家的經濟社會乃至政治文明的發展程序。另一方面，我們的調查發現，農民工平均年齡只有歲，其中：30歲以下的農民工佔，25歲以下的佔到了，這意味著改革開放後出生的農民工已成為這一群體的主體。與此相適應，農民工的文化程度也大幅提升，高中及以上文化程度的農民工已佔到40％，並呈快速上升態勢。在農民工年輕化與受教育程度快速提升的背景下，農民工問題也具有了更為複雜的致因與不確定的後果。隨著時代發展與社會進步，農民工在城市遭遇的政策歧視、社會排斥及各種權益受損的局面，較之以往更容易引起顯性的群體利益衝突與社會對抗。這表明農民工問題正在由農民工的個體及區域性問題轉變成波及全域性的重大問題，如果採取的措施跟不上這種變化，法制與政策的滯後性將不利於解決農民工問題。

第六，農民工問題形成的致因是複雜的，但觀念偏見、政策歧視與利益衝突是當前導致農民工問題日益嚴重的關鍵原因。首先是觀念問題。長期的城鄉二元經濟社會分割使得作為政策制定者、執行者的城市人形成了根深蒂固的城鄉分治觀念，這在客觀上放大並加重了農民工問題的嚴重性，也是解決農民工問題的最大阻礙。例如，現行許多法律制度並沒有排斥農民工的規定，當前農民工的許多問題也可以從現行法制中找到平等解決的依據，但由於城鄉分割、分治觀念或意識的頑固性，管理者乃至一般市民在執法（政策）過程與社會生活中對農民工往往自覺不自覺地帶上了歧視與偏見色彩，更對農民工的年輕化與學歷提升的事實視而不見。因此，農民工問題首先是城鄉分割、分治的意識與觀念問題，這對解決農民工問題異常重要。其次是政策性歧視與缺漏。現行法規政策尤其是在地方政策中，確實存在著一些僅僅適用於本地戶籍居民或明確排除農民工的規定，如對農民工的就業限制在一些地方仍未全面解除，一些地方將農民工排斥在勞動管理與勞動監察視野之外，一些地方的教育、社會保障、公共衛生政策等均將農民工排除在外。這種政策歧視與排斥既直接損害了農民工的權益，更助長了損害農民工權益的傾向。同時，在傳統戶籍制度背景下，一些法規政策有意無意地遺漏了農民工，形成法規政策規範的真空。因此，集中清理當前法規政策中對農民工的排斥性與歧視性規定，彌補相關法規政策的缺漏，真正建立公平對待農民工的法規政策體系已具有緊迫性。再次，利益分歧與衝突是導致農民工問題出現乃至不斷惡化的深層次原因。城市人作為城市發展的既得利