這個麻煩很是不小，因為那些“債主”並不是什麼省油的燈，其中甚至有一些是獨立戰爭時期的高階軍官。在這些人看來，自己為民流血為國捐軀，卻不能按時足額領到軍餉補貼，已是不公。如果國家連欠下的債都不還，那可真是“天理難容”。對於這一點，其實就連他們的總司令華盛頓都有意見。制憲會議之前，華盛頓就曾寫信給朋友，抱怨說自己不得不打對摺出售國會給他的證券，藉以清償自己的債務。即便如此，華盛頓的手裡，仍擁有超過七千五百六十六美元的邦聯債券。

二　麻煩與問題（2）

華盛頓可以犧牲自己顧全大局，不等於其他人都心甘情願做這樣的虧本生意。那些不願意雞飛蛋打，眼睜睜看著手中鉅額債券化為烏有的“債主”，很快就組成了一個被麥迪遜稱之為“債權人集團”的利益共同體。這個利益集團清醒地意識到，致使他們的私人財產無法得到保障的關鍵，就在於沒有一個強大的中央政府。而要建立一個強大的中央政府，就必須廢除《邦聯條例》，另立憲法。他們當中的那些退伍軍官甚至發起了一個名叫“辛辛那提社”的組織，揚言如果不盡快改制，則將發動一次武力革命，把所有的邦組成一個以華盛頓將軍為首的、擁有王權和一切特權的新國家，一個“債權人”的王國。

其實，不但“債權人”有這樣的要求，“債務人”也有。因為為了償還公債，一些邦不得不將負擔轉嫁給本邦公民（比如用他們的土地來抵押債務），從而使更多公民成為債務者。發生在馬薩諸塞的“謝斯起義”，以及新罕布什爾、羅德島以及北部各邦的暴動，就是“絕望的債務者”的反抗。

可見，僅僅一個“國債”問題，就要逼出一個“全國最高政府”來，何況邦聯的現狀還有那麼多的不能令人滿意。謝斯起義後，馬薩諸塞曾向邦聯求援，國會卻遲遲不能做出反應。當然沒有辦法的。邦聯議會是那樣的軟弱無能，沒有威望，以至於它1785年的主席約翰·漢考克竟然不屑於到紐約去主持工作，而1786年的主席戴維·拉姆齊則不得不親自給一些邦的首腦寫信，懇請他們儘快派代表來參加會議。因為到開會時，十三個邦竟然只來了七個邦的代表。戴維·拉姆齊警告說，如果各邦繼續對議會持蔑視態度，“我們的邦聯”就會被扼殺，隨之而來的將是“無政府狀態和無休止的內戰”，直到有一天，一個未來的凱撒大帝把我們的自由掠奪一空，或者我們自己淪為歐洲政治的玩物！

邦聯議會這個“維持會”，還能維持下去嗎？

所以，制憲會議沒開兩天，就透過了建立“全國最高政府”的決議，顯然不是沒有原因的。問題是，這樣一來，動作就大了。

我們知道，建立一個“全國最高政府”，就意味著建立一個最高權力中心。根據本次會議5月30日的決議，這個權力中心應該是“三權分立”的。因此，就必須有一個最高立法機構，一個最高行政機構，還要有一個最高司法機構。這就和《邦聯條例》相牴觸。《邦聯條例》是禁止設立法庭的，也是不設行政長官的。為什麼呢？因為邦聯不過是獨立各邦“出於良好願望”的契約性聯盟。相互之間，講的是誠信和自願。如果有糾紛，也只能仲裁，不能審判。這是邦聯不設法庭的道理。同樣，盟邦之間，邦邦平等，頂多有“盟主”，不能有“君主”。這是邦聯不設行政長官的道理。邦聯議會雖然有主席，但那是維持秩序的，不是國家元首。因為“美利堅合眾國”是十三個邦的邦聯，不是合為一體的一個國家，又哪來的元首？顯然，要解決“最高行政機構”和“最高司法機構”這兩個問題，都必須從根本上改變政治體制，不能再維持邦聯制度。這可不是對《邦聯條例》修修補補就能奏效的。

建立最高立法機構也如此。

最高立法機構表面上看問題不大，擴大邦聯議會的權力或提升其地位即可。但具體操作起來，卻問題多多。比方說，這個最高立法機構應該實行一院制還是兩院制，就是個問題。當時的十三個邦，有十二個是實行兩院制的，只有賓夕法尼亞是一院制。實行兩院制的雖然是多數，邦聯議會卻又是一院。所以，如果繼續實行一院制，則“全國”和“地方”不統一；如果改行兩院制，就要對邦聯議會動手術。這就是一個麻煩。

更麻煩的是，邦聯議會的決議對各邦其實沒有約束力。這就和“最高立法機構”的要求相去甚遠。為什麼沒有約束力呢？因為邦聯議會是根據《邦聯條例》建立的，而《邦聯條例》又是由沒有立法權的“大陸會議”制定的。它不像許多邦的憲法那樣經過了批准與授權，因此