會的資本發行委員會，創立了戰爭金融公司，聯邦政府接管了國家鐵路系統，他本人也被任命為鐵路局長。他站在非財政部長的角度上要求威爾遜總統、內閣的其他成員和國會加強聯邦政府對價格和資本配置的控制，透過比戰時產業委員會更為強有力的工具來協調和集中戰時的所有權力。

19世紀的背景（5）

第四，威爾遜政府最大限度地向美國的中產階級銷售債券。這是以保持低利率的願望、減少政府對富人的依賴以及為有問題的產業增加可利用的資本等方面的相互關聯為基礎的。對於納稅的美國中產階級，威爾遜政府試圖說服他們改變他們的經濟行為：減少消費，增加儲蓄，成為國家的債權人。他希望在戰爭結束後，債券持有人——也就是廣大中產階級公民——從對公司和富有的美國人那裡徵繳的稅收中得到本息償付。

直接向美國的中產階級銷售數十億美元的高價債券需要有比世界上任何地方更大的促銷活動相配合。威爾遜政府在很大程度上透過試錯設計並實驗了大量國家控制的、全國性的銷售技術，其中包括對國民收入和儲蓄的熟練分析。雖然麥卡杜透過新的聯邦儲備體系進行融資而改變財政部的目標非常重要，但他在將私人儲蓄轉化為債券方面的努力顯得更具意義。在四次自由公債貸款過程中，麥卡杜部長和財政部加深了聯邦政府和國家對於資本市場的社會基礎的認識。以系統性的調查為基礎，藉助現代通訊技術，財政部將它的貸款滲透到了中產階級中——比美國內戰時期或者第一次世界大戰時期的歐洲政府更加深入。在第三次自由公債活動中（始於1918年4月），有至少一半的美國家庭認購了政府債券。借款刺激了自願儲蓄的極大增長，這正是麥卡杜和財政部所希望的。

雖然“資本化的愛國主義”——麥卡杜為他的計劃所起的名稱——在推動債券銷售活動中傳達了他的意圖，但麥卡杜還是在倡導自利而非愛國主義。麥卡杜認為他自己從事的首先是一個經濟教育計劃。他主張的個人儲蓄和克己是一種在長期內能最好的實現經濟自利的行為。

民主—中央集權制的倡導者向財政部提出的激進計劃的含義是深刻的；在戰爭期間這一計劃的核心內容得以體現。徵稅和借款方面複雜而又雄心勃勃的計劃要求大大地擴充套件財政部的行政能力。在戰爭期間，聯邦儲備體系作為財政部的一個機構履行職責。麥卡杜和負責“財政事務”的部長助理拉塞爾·C·萊芬韋爾（Russell　）與本傑明·斯特朗（紐約聯邦儲備銀行主席）之間建立了牢固的關係，麥卡杜控制了聯邦儲備委員會的多數人，透過他們授權財政部對聯邦儲備體系進行控制。12個聯邦儲備銀行在它們的管轄區域內調整了自由公債，聯邦儲備委員會和財政部為聯邦擔保的分期還款信貸採取了一些創新性措施。此外，財政部還把聯邦儲備體系當做全國範圍內的商業資訊的一個來源。財政部的另一個重要目標是國內稅收局，這個機構的人員在1913—1920年間從4　000人增加到15　800人，而且按照兼具多種職能的方針進行了重組，清楚地劃分了職責，理順了行政管理系統。

在麥卡杜的領導下，財政部作為一個團隊在工作中表現優異——這個團隊在後來塑造了財政部有效率執行的特點。它們運用“商業式的”方法，體現出了知識的靈活性、企業家精神、雄心壯志以及制度的多樣性。由於缺乏一個恰當的公務員體系，麥卡杜在財政部構造的模式被一位政治學家稱為“非正式的專家政治”，或者是一個“鬆散的、融入了複雜的混合體中的政策、政治和行政人員組成的團體”。這是後來成為典型代表的美國“高階公務員體系”（higher　civil　service）這一獨特形式的一個早期例子。比如，在這個新的官僚體制中，部長助理萊芬韋爾管理著財政部的所有事務，負責與國會進行協商，而且，作為紐約的克拉維斯和亨德森律師事務所（Cravath　&　Henderson）的前合夥人和債券專家，他還與商業社會中那些最有實力的部門建立了聯絡。國內稅收局的委員丹尼爾·C·羅珀（Daniel　）是一個老練的聯邦官員，與許多機構有深厚的友情，在民主黨中也頗有影響。羅珀最重要的後盾是耶魯大學的經濟學家托馬斯·S·亞當斯（Thomas　），他是首席稅收顧問，是後來將原來法律中的行政過程與新法律中的形式結合起來的法律草案的起草者。貨幣監理署署長約翰·斯凱爾頓·威廉斯（John　Skelton　Williams）幫助麥卡杜與更為激進的、反對商業界的支持者保持著聯