東軍司令部提出建議：“華北政權大致以五省自治為最終目標，先將河北及山東二省（將來包括山西）組成一個政權。另將察南、家北合併建立一個政權，前者設於北平，後者設於張家口，兩政權內各配以有能力的日本顧問，日軍則專門負責確保各地治安。

有關政治、經濟等的指導問題，由設在北平、張家口的大特務機關長透過日本顧問對其外交、經濟、內政方面進行幕後指導。”＇〔日〕防衛廳防衛研修所戰史部：《華北治安戰》〈1〉，朝雲新聞社，1984年版，第41頁。＇

關東軍上述建議基本上被採納，9月初華北方面軍建立特務部直接統管並加以實施。特務部長喜多誠一郎少將成了華北地區傀儡系統的操縱人。9月23日在天津成立了“平津治安聯合會”，為統管華北中心地區的過渡性的殖民機構。這些維持會的頭目多是華北政界的舊官僚、政客。

對於各傀儡政權的地位等級問題，華北方面軍和關東軍曾發生分歧，關東軍建議暫不急於建立統管各地的中央政權，而是建立“僅僅具有政府基本象徵”的聯省政府。華北方面軍特務部喜多則於10月提出《關於樹立華北政權之研究》報告，強調：新建政權不只為華北地方政權，而應是取代南京政府的中央政府。如果只成立地方性政權，則不足以吸收第一流的有名望者同日本合作，且容易被南京政府的統一政策所壓倒。＇〔日〕防衛廳防衛研修所戰史部：《華北治安戰》，朝雲新聞社，1984年版，軍44頁。＇　該報告為陸軍首腦機關批准。

12月14日，即南京陷落的第二天，日軍炮製的“中華民國臨時政府”在北平正式成立。由於未能物色到象樣的有影響的人物，新建政權的主席職空缺，政府根據三權分立體制設三個委員會，議政委員會委員長湯爾和，行政委員會委員長王克敏，司法委員會委員長董康，以五色旗為國旗，繼用中華民國年號，以北平為“首都”。原“平津治安聯合會”於第二天宣佈解散。

這個偽政府的主體在於行政委員會，下設行政、治安、文教、法制及賑濟等五個部，王克敏兼任行政部長。各地治安維持會逐次歸於該政權名義統轄之下。這一臨時政府，雖是按“中央政府”的名義建立的，但實質仍為地方性傀儡政權。日軍堅持“分治合作”的殖民統治原則，對其管轄範圍及同蒙疆政權的關係等問題都作了仔細的規定。

日軍所稱的“蒙疆”，包括察哈爾、晉北、綏東等地區，關東軍對該地插手甚早，該地區的殖民機構由日軍操縱和控制。

“七·七”事變後，關東軍8月27日佔領張家口，9月4日即建立“察南自治政府”；9月13日佔領大同後，又於10月15日成立“晉北自治政府”；10月14日進攻歸綏（今呼和浩特），17日佔包頭，於10月27日召開“第二次蒙古大會”，決議撤消原“蒙古軍政府”，成立“蒙古自治政府”，並改歸綏為“厚和”。11月　22日，三個政權代表在日軍操縱下會商於張家口，組織“蒙疆聯合委員會”，主席雲王，副主席德王，關東軍派金井章次為最高顧問。

1938年雲王死後，德王繼任主席。1939年9月1日，偽“蒙疆聯合委員會”改名為“蒙疆聯合自治政府”，德王任主席。由於日軍專橫跋扈，德王不滿日本政策而於1939年辭職，最高顧問金井就完全接管委員會的職權。

以長江三角洲為中心的華中地區，是日本所重視的又一塊佔領區。日軍進犯上海之後，於1937年9月23日，在上海寶山建立第一個偽“自治委員會”。12月5日，建立“上海大道市政府”。翌年1月1日建立“南京自治委員會”，接著又建立“杭州自治委員會”。3月27日，在崇明和揚州成立偽“自治委員會”。至此，在華中地區共建立縣、市一級的偽組織40餘個。

對於該地區成立的政權機構，軍部最初設計的級別低於華北偽政權，而華中派遣軍和海軍方面則試圖以南京的偽政權為最高政府。1月30日。軍部提出的《昭和13（1938）年以後戰爭指導計劃大綱草案》確定各地政權之關係為：“新興政權在華北、華中及華南，均應首先分別在其各自領域內培養實力，逐次自行擴大其勢力範圍，帝國對此予以聯絡、調整，不使其相互對立。時機成熟時，根據彼等之自覺，作為中國自身問題，指導其自然實現合併。”＇〔日〕《大本營陸軍部》〈1〉，朝雲新聞社，1974年版，第532頁。＇

3月28日，在南京成立了“中華民國維新政府”，政府組織採取三院七部制。行政院