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從平均到公正：中國社會政策的演進（1）

從平均到公正：中國社會政策的演進

吳　忠　民

隨著現代化程序和市場經濟程序的推進，中國社會在獲得大幅度發展的同時，也遇到了一系列前所未有的問題，特別是圍繞社會公正所產生的問題。現代社會一方面是社會總財富在迅速增加，社會發展的程度在不斷提升；另一方面則是貧富差距迅速擴大，弱勢群體成員迅速增多，由此引發的諸多社會問題在迅速累積。這些問題的存在，對於中國社會的安全執行和健康發展構成程度不同的威脅。因此，如何基於公正的理念建立社會政策體系，避免經濟政策左右一切，使社會公正程度的提升和社會財富的積累形成一種同步化的狀態，實現社會的公正和健康發展，就成為中國社會面臨的迫切問題。

就中國的社會政策體系化建立而言，需要做的事情很多，其中一項必不可少的重要內容就是應當對建國以來中國社會政策的基本發展脈絡、基本特徵以及基本走向進行必要的梳理和分析。應當看到，建國以來，基於特定的時代背景和理念依據，中國在社會政策方面進行過許多有益的探索和努力，積累了大量的經驗和教訓。因此，認真分析、總結這些經驗和教訓對於我們制定系統、有效而且是具有現代意義的社會政策大有裨益。

社會政策的概念和影響因素

所謂社會政策，是指以公正為理念依據，以解決社會問題、保證社會成員的基本權利、改善社會環境、增進社會的整體福利為主要目的，以國家的立法和行政干預為主要途徑（但不是唯一途徑）而制定和實施的一系列行為準則、法令和條例的總稱。

社會政策的具體內容是在不斷豐富的。起初，人們對於社會政策具體內容的理解比較單一，一般只限於狹義上的“社會福利”（資源分配）。隨著社會發展的逐漸深入，人們越來越感到社會福利同社會權利密不可分，因而社會政策還有必要包括社會成員基本權利和社會地位方面的內容，亦即“社會關係”方面的內容。簡言之，凡是同社會成員的基本權利和社會福利息息相關的政策都應納入社會政策的關注視野。社會政策的具體內容應當包括：社會救助、救災、社會保險、醫療衛生服務、就業、婦女兒童保護、性別平等、種族（民族）平等、老年*益、房屋住宅、勞資關係、勞動者工作保護條件、人口政策、婚姻家庭保護、殘疾人福利保障、孤兒扶養、退伍軍人優撫與安置、職業訓練、義務教育政策，等等。

公正與社會政策是密不可分的。從一定意義上講，公正與社會政策是一件事情的兩個方面。公正是社會政策的基本理念依據。現代意義上的公正是在自由、平等、社會合作等理論依據的基礎之上，強調“給每個人他所應得”。對於一個社會來說，公正具有重大的意義。“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。但是，我們同時還必須看到，公正畢竟只是制度安排的一種基本價值取向、一種基本的規則，它需要透過一定的載體方能在現實社會中體現出來。就社會層面而言，公正必須透過社會政策體系才能具體體現。正是從這個意義上講，社會政策是公正在社會領域的具體化，公正的社會功能在很大程度上是透過各種各樣的社會政策來實現的。“如果我們真正關心社會正義，我們就要把它的原則應用到個別地或者整體地產生貫穿整個社會的分配後果的亞國家制度上去”。

從平均到公正：中國社會政策的演進（2）

基於對公正理念的不同理解，處在不同的社會歷史情境會造成有所差別的社會政策。從1949年到現在，中國社會政策的演變留下了一條十分清晰的軌跡：在1978年前，同樸素的平等理念、平均主義的行為方式以及種種歷史條件相適應，中國的社會政策開始初步形成，並對中國社會產生了廣泛而深遠的影響，同時呈現出諸如非現代性、非規範性、非一體化和非持續性的特徵；1978年以後，與現代的公正理念逐漸形成以及現代化和市場經濟的初步發育相適應，中國現代意義上的社會政策開始逐漸形成，並由單項的、零散的社會政策日益趨向於體系化、規範的社會政策。

建國30年中國社會政策的主要進展

對於中國的整個歷史來說，1949年至少發生了兩件意義極為重大、影響極為深遠的事情：一是民族的獨立和國家的統一；二是社會的重構。從鴉片戰爭到1949年的100多年間，中國飽受外國侵略者的侵害，處在半殖民地半