權更迭不已（它曾是大部分中國歷史的特點，而今又在民國重演），需要使

民眾成為政府的基礎。要做到這一點，政府的機構必須從下而上地重建。國

家最高層的結構就如同是房屋基礎上的屋頂橫樑。

然而，孫逸仙有關國家政治發展的理想實質，不能單從平民主義的自治

的基礎上去理解。雖然他對同時代的美國的諸如創制、複決、罷免之類進步

措施的印象很深，但是，他也深信需要名流領導來訓練中國民眾去使用這些

權利。“有識之士”是現代化的名流中最開明的人士，將引導民眾走向民主。

中國民眾天性溫順馴服，因而是這種名流訓導的極為適當的物件。①真誠希望

有一個民主的中國出現，同時深信為達到這個目的需要堅定的引導，這樣的

混合體從一開始就浸染著孫逸仙的政治思想。國民黨執政者在　１９２８　年以後鞏

固他們權力的過程中，發現這兩種因素難以相容；在後來的年月裡，這對他

們來說，證明是一個難解的問題。在新的國民黨政府採用孫逸仙的《建國大

綱》作為指導檔案的時候，這個政府在地方行政上幾乎沒有經驗。這個理論

的歷史根源混亂，加上表達含糊不清，毫不奇怪，很難在中國的地方社群產

生一種可行的立憲民主形式。

地方政府的官僚主義化

國民黨政府對待地方行政的政策演變，表現出一種偏離孫逸仙的地方自

治概念，並向著更有力的官府控制體制發展的總趨向。在這個過程中，地方

名流參與社群事務管理殘存的一些方面，成了反覆攻擊的目標。許多這樣的

行為發生在國民黨內保守思想復甦的環境裡，也發生在　３０　年代標誌國民黨政

① 孫逸仙：《建國大綱》，第　126—149　頁。

府對待民政的態度的特點，即狂熱追求國內治安的環境裡。

１９２８　年　９　月，南京政府頒佈了《縣組織法》的最初文字，它試圖既規定

地方政府的行政結構，也規定代議制的民主職能。縣的行政機關本身分為兩

部分，一部分是在縣長直接領導下的職能科，另一部分是由省政府同名的廳

控制的專門局。例如，縣政府的財政科有省財政廳控制的財政局與之平行。

這種奇特的職權劃分，實際目的是把（委託給局的）純地方的職能與（由縣

政府的科處理的）省及國家的職能分開。縣長不控制局長的任命，意味著地

方行政相當大的部分（以及為它提供的經費）留在縣長控制之外。例如，地

方教育由教育局管理，教育局長直接由省教育廳任命。①

縣組織法也試圖規定縣級以下的政府單位及其在代議制政府體系中的作

用。以山西為榜樣（山西省長閻錫山被任命為新的南京政府內政部長），建

立起一個多級行政單位體制。直接在縣下的是區，自民國初期以來就是一個

重要的行政次級單位。區的範圍未作明確規定，根據地方條件從　１０　個鄉到

５０　個鄉不等。然而，和它的山西榜樣一樣，區顯然是比任何自然社群所能界

定的要大得多的單位，它適合官府的行政管理或劃分選區，但不適合地方自

治。①區以下為自然社群。在鄉村，１００　戶或更多為村；在城鎮，同樣大小為

裡。在村或裡以下為一種互相監視和共負地方責任的單位，即研究中國史學

者所熟悉的保甲。但在《縣組織法》中稱為閭和鄰（２５　戶為閭，５　戶為鄰）。

除區以外，每個自然社群最後須有選出的首領和議事會。然而，在舉行地方

選舉以前，首領要由縣長任命。

不論《縣組織法》付諸實施的前景如何，若根據國民黨政府明確承擔義

務要執行的孫逸仙《建國大綱》的規定，原來的《縣組織法》中有關地方民

主的條款，是人們所能期望的最少的。縣既須是行政單位，又須是自治單位；

縣長是由科長和局長組成的縣政會議的主席，與之平行的有選舉出的縣參議

會——擁有審查預算和政績的廣泛權力。在縣以下，所有單位都被整個