那麼究竟應該如何來定義“公眾利益”呢？

公共利益的判斷實際上就是一個對各方面利益權衡取捨的過程，是個不確定法律概念。在當下，社會上對它的理解可以分為兩種，一種是廣義的“公共利益”，另一種是狹義的“公共利益”。

《辭源》中的公益概念為“公共之利益。相對於一個人之私利、私益而言。”由此，我們可從公共與利益兩方面來界定公共利益。對於公共的概念，在早期，就是以利益效果所及之範圍，換言之，以受益人之多寡的方法決定，只要大多數的不確定數目的利益人存在，即屬公益。故是強調數量上的特徵。而且，以過半數的利益作為公益之基礎，也符合民主多數決定少數，少數服從多數之理念。因此，不確定多數人作為公共的概念，直至目前，仍是在一般情況下，廣為被人承認的標準。而對於不確定多數人的判斷，又先後有兩種標準。第一種是德國學者洛厚德提出的以地域基礎為標準，即在一定地域範圍內，地區內的大多數人的利益就是公益。第二種是德國立法者、司法界及學術上提出的“某圈子之人”作為公眾的相對概念並間接的勾勒出判斷公共的標準。“某圈子之人”具有兩個特徵：第一，該圈子非對任何人皆開放，具有隔離性；第二，該圈內成員在數量上是少許者。從其反面推論，對於公共的判斷標準就至少具備了兩個標準：（1）非隔離性；（2）數量上須達一定程度的多數。

廣義的“公共利益”有一個最大的特點，就是受益主體的不確定性。這種“公共利益”不排除社會大眾享用的機會，也不封閉於某個特定的“圈子”。但是公共利益的受益人數的多寡，卻無法用一個準確的數字進行判斷，一個國家的每個社會成員都可能成為直接或間接的受益主體。

目前，這是中國的拆遷人最常使用也最喜歡使用的對“公共利益”的解釋。因為這種不確定性，給了他們很大的模糊空間。筆都曾經遇到過的拆遷人員，就明確講被拆遷的地方，是作商業用途（但並沒講具體是作什麼的，而說具體的用途市政規劃還沒下來。這種說法當然要麼就是騙人的，要麼拆遷就根本是不合法的，後面會有講述）。但這卻是“公共利益”。他的解釋就是這裡如果是蓋超市商場，就會方便大家購物：如果是蓋商品房就會改善大家的居住環境。因此大家都會直接或者間接地受益。

狹義的“公共利益”的關鍵特點在於將公共性作為判定某一利益是否為公共利益的重要標準。德國學者紐曼提出對國家社會有重大意義的目的——國家任務——作為論定公益概念的要素。他提出的這個判斷要素，就是將判斷公益的標準由主觀公益的純粹數量（受益者）標準轉為偏向質方面的價值標準，這被紐曼稱為“客觀公益”。

各國立法中關於公共利益的表述，主要有概括規定、列舉規定、概括與列舉相結合的規定三種方式，其共性是必須有“公眾的或與公眾有關的使用”之內涵。凡國家建設需要、符合一般性社會利益的事業，都被認為具有公共性，例如國民健康、教育、公共設施、公共交通、公共福利、文物保護等公共事業發展的需要。公共利益的受益範圍一般是不特定多數的受益人，而且該項利益需求往往無法透過市場選擇機制得到滿足，需要透過統一行動而有組織地提供。比如，我國臺灣省《土地法》第二百零八條規定：因下列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。但徵收之範圍，以其事業所必需者為限：（一）國防裝置；（二）交通事業；（三）公用事業；（四）水利事業；（五）公共衛生；（六）政府機關、地方自治機關及其他公共建築；（七）教育學術及慈善事業；（八）國營事業；（九）其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。

就我個人的觀點而言，更加認同狹義上對“公共利益”的定義。因為作為一個法律條款，對其內容中的名詞概念的定義應該是明確清晰而不會產生岐義的。由於廣義上的“公共利益”的核心價值是受益人的不確定性，這種不確定性在客觀上造成了對該名詞在概念上的模糊。而概念的模糊在法律條文中是不可以接受的。同時，這種概念上的模糊在實際操作過程中就必然導致概念的無限擴大化。換言之，不論拆遷徵收的目的為何，都可以冠以“公共利益”之名，老百姓都得無條件搬遷。如果說是這樣的話，那麼，“公共利益”的概念在法律條文中的使用就變得多此一舉和毫無疑義了。

此外，“公共利益”在廣義上的理解使拆遷徵收的不可抗拒性也與與其在同一法律條款中“可以”的含義中所包含的可妥協性的立法精神背道而馳。因此，國