算外”（off　budget）開支替代了統一的聯邦預算。這些開支，包括比如向聯邦儲備體系撥款，本來在第一次世界大戰後就已經有所增加，但在20世紀70年代和80年代不斷攀升，到1985年已接近聯邦總開支的約　1/4。1987年，國會將社會保障信託基金定為預算外開支，其中包括計算格拉姆拉德曼赤字目標時的收入和支出。其間，從1983年開始，社會保障基金就出現了剩餘，聯邦政府將其用於彌補其赤字。格拉姆拉德曼產生了某些懲戒性的效果，但直到進入20世紀90年代，赤字一直都在增長。

在1984年和1985年間，財政赤字的危機開始出現，由有產者支援的里根政府和國會民主人士開始仔細研究收入稅體系，以找到需要進行結構改革的領域。他們逐漸進入一個競爭性的領域以佔領稅制改革的高點，這一過程的結果就是更為嚴厲的稅收法規——1986年的《稅收改革法》（the　Tax　Reform　Act　of　1986）被透過。

大蕭條時代的危機（10）

1981年的《稅收法》像20世紀20年代的稅收改革一樣，其動機都是共和黨要尋求削減對財富徵收的稅收。但二者的過程有很大的差別。第一，1986年的共和黨政府有新的、不同的目標；其目標在於對企業資本主義增大經濟刺激，而不是保護公司官僚或者房地產業。在1986年，公司承受了大幅增加的稅收，房地產業是主要的受損者。第二，1986年法案的擬訂過程中有民主黨人實質性的參與。事實上，參議員丹尼爾·莫伊尼漢（Daniel　Moynihan）和比爾·布拉德利（Bill　Bradley）在其中都發揮了關鍵的、創造性的作用。第三，這些政治企業家成功地維護了以前從來沒有出現過的兩黨達成一致的局面：對所得稅改革的注意力集中在擴大收入基礎和創造更大的平衡稅收——一個更“均等化”的平等上，甚至不惜以犧牲累進稅率結構為代價。他們取得了部分的成功，因為財政環境與20世紀20年代時的情形已經大不一樣了，甚至與20世紀60年代和70年代也不一樣了。在新的環境中，國會可以不必再頒佈“改革”法案——對特定的集團減稅的法案——來降低稅收的總體水平；國會也不再依賴於由通貨膨脹推動的稅收增加來彌補減稅的損失。由於存在赤字危機，稅率的每一次降低或者稅收優惠的提高都只得從稅收制度中減少其他方面的稅收優惠來彌補資金缺口。

1986年的《稅收改革法》的透過幾乎令稅收專家感到驚奇，而且大多數相信利益集團的多元化會產生有力影響的政治學家也感到驚奇。稅收比他們想象的更容易到手。這一法案讓主要的受益者和受損者都受其影響。這個法案取消了一些受中產階級歡迎的重要的稅收優惠——消費者利息支付的補貼、州和地方稅以及長期資本收益方面的稅收優惠。此外，這一法案廢除了對公司投資的稅收優惠。這個法案進一步為低收入和高收入群體帶來了很多好處。法案大幅提高了最低收入群體納稅人所歡迎的個人免稅和減稅標準。高收入群體的稅率也降低了，頂級公司的稅率從48％降低到34％，受到最富有的納稅人的歡迎。透過取消特別稅收減免和優惠，這一法案著手取消稅收方面的特權，並重申了公民的納稅義務。這個法案保留了累進稅和“能者多付”原則，從而促進了效率和平等。在20世紀80年代末和90年代初，國會在減少免稅方面沒有采取新的措施，因而擴大了所得稅的徵稅基礎，但這實質上是完整地保留了1986年的稅收改革的內容。

因此，聯邦稅收體制在20世紀80年代發生了重大的變革，打破了第二次世界大戰後建立的政策均衡。所得稅體系自20世紀40年代以來雖然從來沒有如此混亂過，但混亂中也存在著產生新的財政環境的可能性。就像約瑟夫·佩奇曼所說的那樣，1986年的《稅收法》可能強化了所得稅的基礎，以至於稅率很溫和地提高了，全部稅率只要稍稍提高3個百分點，一年就可以增加1　000億美元的收入。這筆收入如果與冷戰結束後從國防開支轉向和平用途的公共事業經費相結合，就可以為實質性地削減赤字、更新國家公共基礎設施等基礎性的專案提供資金。

總結

國家的重大緊急事件——美國內戰、20世紀相繼發生的兩次全面戰爭、發生在兩次大戰之間的大蕭條以及一直持續到20世紀80年代的冷戰——在20世紀美國政府的擴張方面起到了關鍵的作用。緊急事件之所以會起到這種作用，不僅是因為它們產生了公共