義為根本的*制度。而憲政或憲政主義（constitutionali*），簡言之，就是透過憲法和法律確立與維持對社會政治行為和政府活動實施有效控制以保障公民權利的原則。憲政往往與“法治”（rule　of　law）及分權制衡（checks　and　balances）相聯絡，透過法律賦予每個公民不可剝奪的權利，同時，又對“人*權”原則給以必要的約束。因此，憲政*主要關涉政府和公民之間的關係，即權力與權利的關係：一方面，憲政*要求對政府權力進行法律限制，以免政府濫用權力，侵害公民權利；另一方面，憲政*要求透過法律和制度安排來規範公民行為，防止一部分公民以“*”的名義和方式對另一部分公民實施“*”。同時，憲政*必須保證公共管理的有效性和社會生活的有序性。如果說作為公共權力和公共秩序象徵的政府的出現是人類擺脫自然無序狀態而進入社會有序狀態的第一次飛躍，那麼，憲政*的發明和應用就是政治文明發展的又一次重大飛躍。可以說，政治文明特別是近代以來政治文明的發展與演進，主要是以憲政*制度的建設和完善為標誌的。因而憲政*被看成是衡量現代政治文明程度的重要標準。

民主之困局與出路：對中國政治改革經驗的反思（4）

*化的雙重任務：控制政府和規制民意

有了以上對於*的理論分析和把握，我們可以試著來回顧和審視中國的經驗。在開始這一工作之前，我認為有必要簡要說明我對*化的理解。

控制國家與規制民意，這是政治思想和政治實踐史上的兩大主題，也可以說是現代*歷程中的兩個伴侶。在君主和家族統治的時代，因為國家為一個君主或家族所掌控，所以，人們集中智慧來控制國家。此時，控制國家被理解為限制王權和君權，保障個人自由。後來，隨著君主和家族統治的衰亡，人民成為國家的“主人”，國家成為人民的公意機關，國家機構——政府掌控在人民選舉產生的代表手中，因此，控制國家體現為限制公權，實行有限政府和責任政府。但同時，由於人民的作用在“人*權”的理念下大有無限擴張的趨勢，因而在制度上如何限制*、規制民意，又成為一個新的議題。所以，今天的憲政*制度既可以看做*意識不斷強化的結果，也可以看做對*的限制不斷完善的產物。據此，我們完全可以這樣來表述：*化實際上包含兩個方面的工作，即控制政府和規制民意。

我的上述觀點可以從美國立國者那裡得到支援。讀過《聯邦黨人文集》的人都知道，美國聯邦黨人想建立的是一個自由的強國家（有效政府），這也是今天許多人的政治目標。他們堅持認為，政府的組建應當以自由為原則，但他們也知道，“濫用自由與濫用權力一樣，都可能危及自由”；“在組織一個人統治人的政府時，最大困難在於必須首先使政府能管理被統治者，然後再使政府管理自身。”由此我們可以看出，他們希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被統治者”，有限政府即“使政府管理自身”。換句話說，美國聯邦黨人的立國訴求有兩個：一是賦予政府以足夠的權力，控制（管理）人民；二是透過對政府的外在的和內在的雙重約束，控制（管理）政府（或國家）。採取共和政體（代議制政體）和地方分權的聯邦制，賦予總統以較大的行政權力，設定國會兩院制，實行法官終身制等等，主要是為了防止“暴民政治”，對社會實施有效管理；實行*選舉，實施以野心對抗野心的分權制度，制定權利法案，規定司法獨立等等，無非是為了控制政府，防止“*政治”。

近代以來，中國人對於“人民*”有一種近似狂熱的感情和衝動，把“人民當家做主”奉為政治理想，因此，一直傾向於把*視為目的，歷來把擴大*和大眾參與視為政治實踐的目標，而很少能夠接受限制民意的公開主張。我們曾經以*為訴求，把弘揚和擴大*以便實現“人民當家做主”作為中國政治發展的核心目標。*制度和方法是解決合法性危機的最終方案，也是控制國家和政府、限制公權力的一種有效手段，因此，貫徹和落實“人*權”原則當然是政治發展的重要目標。但是，“人*權”的至高無上以及人民行使主權的方式必須得到嚴格的法律和制度安排的約束。換句話說，哪些屬於“主權”管轄的範疇？人民如何行使“主權”？如何確定“民意”？這些問題必須要有明確的法律規定和制度約束。

基於上述分析，我認為，透過國家制度的理性化改造來更加合理地限制政府權力、規範政府行為是憲政*建設（*化）的重要內